北京大学政府管理学院教授 高鹏程

鉴于我国是全球唯一的五级政府体制、诸权力系统都分布存在着机关事务、机关事务有着巨大的正负外部性三个方面的因素，当前加强机关事务管理研究具有必要性、紧迫性。简单考察中国古代政治管理实践可以发现，无论是在先秦时代，还是二千年秦制时代，乃至延续到民国和新中国，古往今来一直都有的、核心的国家机关事务至少有三类：办公场所服务、食宿服务、交通服务。

国家机关事务与政务办公职能、财政职能存在差别。政务办公的目标是指向公共权力对社会的管理的，其工作内容在于国家权力对社会的规范和决策，更多地表现为正式文书、文件形成以及流转程序等。财政来源于社会，支出用途大部分用于社会，随着财政形态从古代社会的实物、徭役等形式，逐渐转向金银乃至现代国家的法币形式，财政本身越来越货币化，财政与国家机关事务也就出现了分离。国家机关事务服务于政务办公，是财政支出在国家权力组织中的内部使用，是国家权力组织的财政性“消费”。

国家机关事务的概念、内涵及特征。国家机关事务是为保障国家机关组织的正常运转和达成目标，在这些国家机关组织的内部，以生产、计划或市场方式，将财政等资源要素加以有效转化，为前述组织中的其它机构及其工作人员提供办公环境等直接物质条件和通用服务的组织活动。基于要素分析和要素关系分析，国家机关事务的本质特征是政治必要性、内部服务性、资源转化性、空间物质性和综合发展性。政治必要性是指国家机关事务是伴随着从天子、皇帝到共和的政体演变，国家权力日益组织化，由此产生的组织的物质条件性；内部服务性是指国家机关事务具有内部性，然而其服务水平和质量却通过国家权力组织的运转，间接地对社会产生影响，因而又具有公共服务的间接性；资源转化性是指国家机关事务通过生产、计划、市场等方式，将财政等资源要素有效转化为直接物质条件和通用服务，形成有效的人力、物力和财力。从历史上的演变看，周代的天子之县、汤沐之邑，是诸侯朝见天子，天子赐以王畿以内的、供住宅和斋戒沐浴的封邑，这与驻京办制度有着历史的联系性；空间物质性是指国家机关事务直接在办公空间、生活空间和执行空间发生作用，体现在食宿、交通等物质性方面；综合发展性是指国家机关事务与政权变革（政体）、资源转换方式（经济形态）、社会意识形态（认知变化）息息相关，呈现出不断发展变化的特质。在本质特征之外，还包含着法治性、经济性、文化性等综合发展性的衍生特性。这些国家机关事务概念中的诸要素、本质特征和其他特征，在现实世界中可能存在彼此冲突的紧张状况，由此形成了机关事务的各种内在矛盾。

需要设立国家机关事务管理学，促进国家机关事务管理实践的专业化，提升国家机关事务领域中的国家治理能力的现代化。国家机关事务管理学的主要内容至少应包括：国家机关事务基础理论研究，主要包括构件研究（概念、定义以及特性、分类、作用、意义等），领域研究（体制、职能、方式等）和价值研究（效能、效率、公开、透明、平等、义务等）；国家机关事务历史研究，主要包括通史和断代史、中国史和外国史、思想史和制度史研究；国家机关事务关系领域研究，主要包括机关事务与办公、人事、财政的职能关系研究，以及国家权力体制内部机关事务关系研究等；国家机关事务特性领域研究，主要是基于机关事务本质特征的研究，比如政治必要性在不同政治层次、不同权力性质的机构中的表现形态研究，国家机关事务分散管理与集中统一管理的综合发展性研究等。国家机关事务应用领域研究，比如服务标准化、教育培训、餐饮文化研究等。

国家机关事务是随着早期国家产生而产生的、在国家权力机构组织中早已存在的工作职能。从历史纵向维度看，国家机关事务与国家权力机关的政务办公、财政等其它存在着逐渐分离的过程。这种分离意味着，由于人类社会本身的经济社会基础日益发展而不断地复杂化，政治职能也不断分蘖和职能精细化。虽然国家机关事务的核心职能从古至今的变化不大，但是国家机关事务与其他国家权力机构职能的关系、与社会经济条件的关系，却日益复杂化。国家机关事务的内外环境随着时代的变迁，其所服务的国家权力机关中的其它机构、其获得的资源要素及将这些资源要素转化为特定空间物质条件和通用服务的方式，都面临着日益深化的局面。